| 行政处罚的创设 |
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由此可见，从行为主体的角度来分析权利与权力的区别似乎过于绝对化和简单化，而应代之以从权利与权力联系的角度来考察二者的共同性。笔者认为，就公民而言，权利是权力的基础，权力是权利的集合体，全体公民个体权利的集中和统一，即构成了人民的权力，并由此而产生（或派生出)国家权力，这就是我国宪法所规定约“中华人民共和国的一切权力属于人民”的本质含义。就国家机关而言，权利是权力行使的合法依据，而权力则是权利得以实现的基本保障。当权力被依法行使时，则国家机关的权力等同于国家机关的权利；如某行政机关依法有处罚某公民的权利，也就意味着该行政机关有对该公民行使处罚的权力。当权力被违法行使时，则国家机关的权力不是国家机关的权利；如公安机关违反(治安管理处罚条例》将一公民非法拘留30天，虽然该公安机关实际行使了拘留的权力，但该权力却不是公安机关的法定权利。
总之，我们似乎可以这样认为，国家机关的法定权力是国家机关的法律权利的主要内容，它的存在是为了保证权利得到实现。当这种权利不是以实现权利时，某一国家机关将不得不依法求助于其他国家权力；如行政机关对其不拥有强制执行权的处罚案件，就不得不申请人民法院强制执行。当某一国家机关的权力的行使超出法律规定时，则国家不得不要求该国家机关自身或通过其他国家机关来矫正这一越权或滥用职权的行为；如行政机关违法实施处罚权，别国家将通过行政复议或行政诉讼来制止并纠正。当然，我们承认国家机关的权力与权利的同一性，也并不否认二者的差异性：(1)国家机关的法律权利比法定权力范围更宽（如行政机关既有处罚的权力(利)，也有申请人民法院强制执行的权利(不是权力)），但是法外权力则不属于权利的范畴；(2)权力是一种客观存在的国家暴力，本身具有强制性，而权利则是法律设定的一种基本权能，本身不具有强制性；(3)权力可以通过直接实施于管理对象而得以实观，而权利则需借助于权力的中介才能实现；等等。
弄清了国家机关的权利与权力之间的关系，我们也就弄清了行政处罚机关的权利与权力之间的关系。本文所说的处罚机关的权利，无疑是以处罚权为核心的，但同时也包括其他一些权利或权力。下面我们从法律创设的角度来对这些权利略作一些阐述：
1．关于行政处罚权的规定
处罚权是处罚机关最主要的权利。它的实质是裁决权。为了保证裁决权的有效行使，处罚机关还应当拥有传唤权、讯问权、取证权等有关权利。由于我国尚没有综合性的《行政处罚法》，导致行政机关的处罚权没有统一的法律规定。除了《治安管理处罚条例》对公安机关的处罚权规定得较为具体外，其他单行法律、法规、规章大都对处罚权规定得十分简略，对传唤权、讯问权、取证权等基本权利则不作规定，这就使得其他处罚机关在行使传唤、讯问、取证等权利时缺乏法律依据，从而影响了公正和及时的裁决。
另一方面，观行法律、法规、规章对处罚权又规定得过于宽泛，缺乏控制，突出表现在处罚机关的自由裁量权太大：第一，选择罚则的自由裁量权太大。如不少法律、法规、规章都规定行政机关对违法者可以处罚，而未规定是处以人身罚、能力罚，还是财产罚、精神罚。第二，处罚幅度的自由裁量权太大。加大量法律、法规、规章规定行政机关对违法者可以罚款，但数额未作限定；《食品卫生法》第37条第4款规定对违法者可以罚款20元以上，3万元以下，幅度太宽。第三，处罚管辖的自由裁量权太大。某些法律、法规、规章规定几个行政机关可以对同一类处罚案件都有管辖权，从而导致多头处罚和重复处罚，大量的法律、法规和规章都未对级别管辖、地域管辖、移送管辖、指定管辖等作出规定，从而导致越权处罚。第四，处罚时限的自由裁量权太大。除《治安管理处罚条例》规定时限为6个月外，其他绝大部分法律、法规和规章未对处罚权行使的时限作出限制。第五，认定事实性质的自由裁量权太大。如有的法律、法规、规章对事实性质规定得过于原则，缺乏定性或量化依据，结果导致处罚机关认定某项行为是否违法时主观随意性太大。第六，认定情节轻重的自由裁量权太大。一些法律、法规、规章中使用了“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”之类的措辞但未规定认定情节轻重的法定标准，这就容易导致处罚机关以主观好恶来确定情节轻重。 <中国全民创业网> |
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