| 行政处罚的创设 |
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一、行政处罚的创设权限及其划分
行政处罚的创设权限，也就是何级国家机关拥有分配行政处罚机关与行政相对一方权利义务的权限。根据现代法治理论，凡赋予公民权利，或设定公民义务，均需由立法机关制定法律或由立法机关授权行政机关制定法规。我国由于具有国家大、人口多、政治经济发展不平衡等特点，加上法律、法规很不完备，不可能将涉及公民权利义务的所有规范性文件都划归最高国家权力机关制定，也不可能将涉及公民权利义务的规范性文件仅限于授权最高国家行政机关制定。地方国家权力机关和行政机关应当有权根据法律规定和实际需要，制定某些有可能轻微影响公民一般权利义务的规范性文件。但这里有几个关键问题需要解决：
其一，行政处罚的创设权限应授予到哪一级国家机关。一种观点认为，根据现行法律规定和立法实践，有权创设行政处罚的机关包括：
全国人民代表大会及其常务委员会；国务院及其各组成部门；省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会和同级人民政府；省会所在地的市以及国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会和同级人民政府。但另一种观点则认为，应将行政处罚的创设权进一步下放，至少是应该授权若干未经国务院批准的较大的市(如苏州市、常州市等)以创设权限，否则不利于这些城市的经济发展和市政管理；甚至还有人主张应将行政处罚的创设权扩大到县级国家权力机关和行政机关，以适应县级行政机关执法工作的需要。我们认为，我国行政处罚的创设权限只能授予经国务院批准的较大的市以上的国家权力机关和行政机关，否则不利于行政处罚立法的严肃性、权威性和统一性。国务院各直属机构虽然不是国务院的组成部门，但由于它们承担着繁重的经济管理和社会管理职能；因此，也应当拥有创设行政处罚的权限。那些未经国务院批准的市，除非其地位和规模已达到较大的市的标准（如深圳市)而报往国务院批准外，一律不享有行政处罚的创设权。县级国家权力机关和行政机关则更不应享有这种权限。但是，这并不排斥上述机关可以在法律、法规和规章规定的幅度和范围内将某些过于原则和宽泛的处罚规定具体化、细密化。后者不是为了创设行政处罚，而是为了实施行政处罚，但仅限于警告、罚款等轻微影响公民、法人或其他组织权利义务的罚则。
其二，各级行政处罚创设机关应拥有多大的创设权限。有权创设行政处罚并不意谓着有
权创设一切行政处罚。由于不同种类的行政处罚对公民权利义务的影响程度有很大差别，因此，必须严格划分各级创设机关的创设权限。首先，全国人民代表大会及其常务委员会有权创设任何一种行政处罚，这是由其立法职能和立法权限所决定的，对此人们没有疑义。其次，国务院有权创设除人身罚以外的能力罚、财产罚和精神罚。这是由于国务院是国家行政机关，不应创设直接限制公民人身自由的人身罚，但对其他各类处罚应有创设权。再次，较大市以上的地方人民代表大会及其常务委员会有权创设财产罚和精神罚，但一般应无权利创设能力罚。这是由于能力罚可以暂时停止(如暂停营业)，或直接剥夺(如吊销驾驶证)公民、法人或其他组织从事某项活动的权利能力和行为能力，对行政相对一方的权利义务影响很大；因而将其创设权限集中交由最高国家机关和最高国家行政机关行使较为妥当。但在法律和行政法规有明确授权的情况下，较大市以上的国家权力机关也可以在制定有关法律和行政法规的实施细则时，对能力罚作出必要的规定，但不得与该法律或行政法规相冲突。最后，国务院各部、委、直属机构和较大市以上的地方人民政府有权创设精神罚和一定数额以上的财产罚。这里之所以要加上“一定数额”的限制词，主要是由于现在规章中不仅罚款规定太多，而且有的数额很大，已到了严重影响公民权利义务的程度。至于对“一定数额”如何掌握，我们认为，除了不得超出有关法律、法规规定的罚款数额外，还必须遵循合理和适度的原则，不得滥用创设权。 <中国全民创业网> |
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